Kurios, ärgerlich, schädlich

Subventionen: Der Abbau stockt schon lange. Die Angaben des Bundesfinanzministeriums spiegeln die Wirklichkeit nicht korrekt wider, meint Prof. Henning Klodt, Leiter des Zentrums Wirtschaftspolitik im Institut für Weltwirtschaft (IfW) in Kiel. Doch die Unterstützungsleistungen hemmen das Wirtschaftswachstum und schaden der Volkswirtschaft.

WirtschaftsKurier: Herr Prof. Klodt, das Bundesfinanzministerium hat in seinem 24. Subventionsbericht für die Jahre 2011 bis 2014 festgestellt, dass die Subventionsausgaben des Bundes in diesem Zeitraum bei 21,8 Mrd. Euro verharrten. Immerhin kein Anstieg – ist das schon ein Erfolg?

Prof. Henning Klodt: In der Tat. So sehen wir im Kernbereich der Subventionen an die gewerbliche Wirtschaft – also dem Teil, der den Unternehmen direkt zufließt – seit einiger Zeit eine rückläufige Tendenz. Das ist zu begrüßen. Erfreulich ist zudem, dass in den vergangenen Jahren weniger Steuereinnahmen für Subventionen ausgegeben wurden. Andererseits stellen wir aber auch fest, dass außerhalb des engeren Unternehmensbereichs vom Staat immer mehr in Marktprozesse eingegriffen wird. Und das geht natürlich in die völlig falsche Richtung.

An welche Eingriffe denken Sie?

Ein quantitativ nicht besonders gewichtiges, aber bezeichnendes Beispiel sind die staatlichen Subventionen für Theater, die in der Regel den großen Bühnen zugutekommen und die Kleinkunstbühnen vernachlässigen oder leer ausgehen lassen. Dabei werden manche Kleinkunstbühnen durchaus als private Unternehmen mit Gewinnerzielungsabsicht geführt, auch wenn sich diese Gewinne nicht immer einstellen mögen. Durch die Subventionierung der großen Opern und Schauspielhäuser wird den Kleinkunstbühnen das Leben schwergemacht, sodass auch diese staatlichen Leistungen aus gesamtwirtschaftlicher Sicht als marktverzerrend eingeordnet werden können. Im Kieler Subventionsbericht werden solche Zahlungen als Subventionen in erweiterter Abgrenzung deklariert und gesondert ausgewiesen – im Subventionsbericht der Bundesregierung kommen sie gar nicht vor.

Seit 2009 – dem Beginn der noch laufenden Legislaturperiode – haben sich laut Bundesfinanzministerium die Subventionen sogar verringert: von 28,4 Mrd. Euro im Jahr 2009 auf 21,8 Mrd. Euro 2013.

Ja, aber da ist die Finanz- und Wirtschaftskrise zu berücksichtigen. In den Jahren 2009 und 2010 hat die Bundesregierung Konjunkturstützungsmaßnahmen durchgeführt, die ja zeitlich limitiert waren. Ich denke vor allem an die Abwrackprämie, die den Kauf neuer Automobile anregen sollte. In beiden Jahren wurden aber auch die Leistungen des Bundes an die gesetzliche Krankenversicherung deutlich aufgestockt.

Gemessen am Bruttoinlandsprodukt (BIP) betragen die Subventionen nur noch 0,8 %. Das ist die niedrigste Quote seit zwei Jahrzehnten. Verlieren Subventionen damit nicht an Bedeutung?

Vorsicht, diese Zahl ist geschönt. Sie entspricht nicht der Wirklichkeit, denn das Bundesfinanzministerium lässt dabei die an die Länder und die Gemeinden geflossenen Subventionen unberücksichtigt. Wird von den Gesamtsubventionen ausgegangen – die vom Bund, von den Ländern sowie den Gemeinden und der EU gewährt werden –, die das Finanzministerium an anderer Stelle für 2013 selbst mit ca. 40 Mrd. Euro angibt, dann bekommen wir eine wesentlich ungünstigere Relation zum BIP.

Ihr Haus, das IfW, hat im März 2013, den Kieler Subventionsbericht vorgelegt, allerdings mit einer wesentlich höheren Subventionsgesamtsumme, nämlich 166,7 Mrd. Euro für 2011. Inwiefern unterscheidet sich Ihre Subventionsdefinition von der der Bundesregierung?

Wir fassen den Begriff „Subvention“ wesentlich weiter, als dies die Regierung tut. Wir subsumieren unter dem Begriff der Subvention auch „Subventionen im erweiterten Sinne“, in deren Rahmen der Staat außerhalb von Unternehmen subventionierend in den Markt eingreift. Erfasst werden nach der Kieler Berechnung auch Transfers und Zuwendungen an private und staatliche Organisationen ohne Erwerbscharakter. So berücksichtigen wir zum Beispiel die öffentliche Förderung von Theatern und Museen und unter anderem die Versicherungssteuer, die bei Zahlungen an die gesetzliche Rentenversicherung nicht anfällt, wohl aber bei Einzahlungen in eine private Rentenversicherung. Hierin sehen wir eine Förderung der gesetzlichen Versicherung und insofern wird sie vom IfW bei der Subventionsberechnung berücksichtigt.

Nach dem Kieler Subventionsbericht des IfW waren Finanzhilfen und Steuervergünstigungen 2011 um fast 19 Mrd. Euro höher als noch im Jahr 2000. Welches sind die Gründe dafür?

Dabei handelt es sich um den Anstieg der Gesamtsubventionen. Verantwortlich für die Erhöhung waren die „Subventionen im erweiterten Sinne“, wie aufgestockte Ausgaben für Kindergärten, Zahlungen an die gesetzliche Krankenversicherung und höhere Vergünstigungen bei der Umsatzsteuer, die Anfang 2007 von 16 % auf 19 % erhöht wurde. Deutlich gewachsen ist also der Teil der Subventionen, den die Bundesregierung nicht erfasst. Er stieg um über 29 Mrd. Euro, während die Subventionen an Unternehmen – also „Subventionen im engeren Sinne“ – im gleichen Zeitraum um gut 10 Mrd. Euro zurückgingen.

Finanzwissenschaftler geißeln Subventionen schon seit Langem. Warum?

Im Wesentlichen sind fünf Gründe zu nennen: Subventionen...

• ...begünstigen die Empfänger und belasten alle anderen, von denen die zur Finanzierung benötigten Mittel eingetrieben werden,
• verdrängen bessere Verwendungsalternativen in der Staatswirtschaft und stehen Steuersenkungen im Wege,
• vermindern Anreize, den Fortschritt voranzutreiben und Kosten zu senken,
• verursachen gesamtwirtschaftlich unproduktive Kosten aufseiten der Subventionsempfänger, da es für diese lohnend wird, eigene Ressourcen aufzuwenden, um in den Genuss staatlicher Hilfsgelder zu gelangen,
• verursachen schließlich für den Staat Kosten, da Subventionsprogramme entwickelt, verwaltet und überwacht werden wollen. Im Subventionsbericht der Bundesregierung tauchen diese Kosten nicht auf.

Das sind die wichtigsten Gründe, weshalb ein beherzter Subventionsabbau dringend notwendig ist.

Immerhin hat es vor etwa zehn Jahren einen beherzten Anlauf zum Subventionsabbau gegeben, nämlich das Koch-Steinbrück-Papier: Die beiden damaligen Ministerpräsidenten wollten die Masse aller staatlichen Hilfen von 2004 bis 2006 pauschal jährlich um jeweils 4 % kürzen. Das sollte dem Staat Einnahmen in Höhe von etwa 16 Mrd. Euro bringen. Was ist dabei letztlich herausgekommen?

Wir waren damals froh, dass es überhaupt zu einer parteiübergreifenden Initiative zum Subventionsabbau gekommen war. Aber zum erhofften Automatismus hat es nicht gereicht. Dennoch – es hat einige Streichungen gegeben. Die wichtigste, weil umfassendste, war die Streichung der Eigenheimzulage. Der damalige Chef des IfW, Herbert Giersch, sagte: Nicht Schlafplätze, sondern Arbeitsplätze sollten gefördert werden.

Sind denn Subventionen grundsätzlich zu verurteilen oder gibt es Bereiche, in denen sie zumindest zeitweilig durchaus vertretbar sind – als Hilfe zur Selbsthilfe?

Das kommt darauf an, was subventioniert werden soll. Wenn zum Beispiel ein starkes öffentliches Interesse an Forschungsarbeiten besteht und Unternehmen diese nicht aus eigener Kraft stemmen können, dann kann es durchaus sinnvoll sein, staatliche Gelder für solche Projekte bereitzustellen.

Welches wären subventionswürdige Projekte?

Zum Beispiel ein Fusionsreaktor. Ihn würde kein Unternehmen von sich aus bauen können, weil der finanzielle Aufwand zu hoch ist und die Planungen und die Fertigstellung sehr langfristig wären. Da ist das Risiko für ein Unternehmen einfach zu hoch. Subventionswürdig sind grundsätzlich auch Investitionen in die Aus- und Weiterbildung, an der der Staat ein Interesse hat, weil gut ausgebildete Arbeitnehmer die Produktivität einer Volkswirtschaft erhöhen und das Arbeitslosenrisiko senken. In den Bereichen Forschung und Bildung gibt es also gute Gründe für eine Förderung.

Bei den meisten Subventionen vermisst man allerdings diese guten Gründe.

Ja, leider. Und es gibt sogar echte Kuriositäten darunter – nämlich Maßnahmen, die sich gegenseitig neutralisieren. So subventionieren wir zum Beispiel einerseits die Energiewende und anderseits immer noch die Braunkohleförderung. Oder: Die Energiewirtschaft wird – aus Klimagründen mit Blick auf den CO2-Ausstoß –
über das Zertifikatsystem reguliert. Andererseits werden indirekt über die EG-Umlage die alternativen Energien subventioniert. Aber: Wenn ein konventionelles Kraftwerk weniger Strom produziert und dafür mehr Windkrafträder in Aktion treten, dann verringert dies die CO2-Emissionen insgesamt nicht, da die Zahl der Zertifikate nicht betroffen ist. Die Zertifikate werden nur billiger. Der starke Preisverfall der Zertifikate ist nicht zuletzt zurückzuführen auf die kräftige Förderung der erneuerbaren Energien. Man muss sich also entscheiden zwischen einem direkten Eingriff in die Technologie oder einem marktwirtschaftlichen Steuerinstrument – wie dem Zertifikatsystem.

Wofür plädiert der Ökonom?

Eindeutig für das Zertifikatsystem. Die Förderung regenerativer Energien ist ökonomisch eher von zweifelhaftem Nutzen. Es wäre einfacher, Rahmenbedingungen für die Energiewirtschaft zu setzen, die dazu animieren, in regenerative Energien zu investieren, indem zum Beispiel CO2-Emissionen preislich belastet werden.

Von Subventionsabbau ist heute seitens der Politik kaum noch die Rede. Um sich in der Zukunft die benötigten finanziellen Spielräume zu verschaffen, setzt zum Beispiel die Opposition heute sogar gleich auf Steuererhöhungen statt auf Subventionskürzungen.

Wir haben aufgrund der guten Konjunktur in der Vergangenheit hohe Steuereinnahmen. Daher wäre eine Steuersenkung aus meiner Sicht derzeit angemessener als eine Steuererhöhung. Der Abbau von Subventionen wäre die bessere Alternative für den Staat, sich den finanziellen Spielraum für dringende Aufgaben zu schaffen. Der Subventionsabbau ist aber auch mit Blick auf den Haushalt von morgen unumgänglich. Ein gegenwärtig fast ausgeglichener Haushalt ist allenfalls eine Momentaufnahme. Nach der Wahl sieht die Welt anders aus: Der Schuldenschnitt für Griechenland oder die kostenträchtige Umschuldung ist unausweichlich und die rasante Energiewende wird uns weiterhin vor große – heute nicht quantifizierbare – finanzielle Herausforderungen stellen.

Seit der Wirtschafts- und Finanzkrise wird in der Öffentlichkeit verstärkt auf den Staat gesetzt. Unterdrückt der Zeitgeist den Ruf nach dem schlanken Staat und damit auch nach einem Subventionsabbau?

Das ist richtig, es wird allzu schnell nach dem starken Staat gerufen in der trügerischen Hoffnung, dass er alle Probleme lösen kann. In diesem Zusammenhang möchte ich vor allem auch die Unternehmen ansprechen, die sich – bevor sie zum Beispiel Forschungsprojekte in Angriff nehmen – oft zuerst nach der Aussicht auf Subventionen erkundigen, anstatt auf die Marktchancen zu schauen. Solche Vorgehensweisen legen sich wie Mehltau auf die Gesamtwirtschaft, die aufgrund wettbewerbsverzerrender Anreize Schaden nimmt.

Wie sehen Sie die Subventionsentwicklung in Deutschland in der Zukunft?

Ich vermute, dass wir zwangsläufig einen Subventionsabbau bekommen werden, weil es haushaltspolitisch gar nicht mehr anders gehen wird.

Konkret: Wo gibt es Spielraum für den Abbau von Subventionen?

Ich habe bereits eine Reihe unerklärlicher Subventionszahlungen genannt. Einen Kernbereich bilden zweifellos die vielen Sondertatbestände in der Energieförderung. Ein weiterer Subventionsschwerpunkt liegt im Bereich des Verkehrswesens, wo vor allem die Bahn zu nennen ist. Das Problem: Hier fehlt es an Wettbewerb. Die Bahn leistet nicht, was sie unter Wettbewerbsdruck leisten könnte. Dieser Zustand darf nicht auch noch subventioniert werden. Die Gefahr besteht darin, dass die Subventionierung der Bahn in monopolistischen Ineffizienzen versickert. Ferner gibt es einen zunehmenden Wust unerklärlicher Sonderregelungen. Nur ein Beispiel: Warum kostet der Kauf eines Esels den Mehrwertsteuerregelsatz von 19 %, der eines Maultiers aber den ermäßigten Satz von 7 %? Solche Absurditäten ließen sich – auch kurzfristig – ohne negative Folgen ausmerzen.

Sollte man die Politik verbindlich zu einem Abbau der Subventionen verpflichten, und was müsste passieren?

Unsere Arbeiten auf dem Gebiet des Subventionswesens zeigen, dass fundamentale Korrekturen an den staatlichen Regelwerken erforderlich sind, damit Subventionen auf breiter Front abgebaut werden können. Erforderlich ist neben einer besseren Verknüpfung der Einnahmen- und Ausgabenseite des Budgets auch die Etablierung einer wirtschaftlich rationalen Finanzverfassung. Das ist natürlich eine Herkulesaufgabe, für deren Bewältigung es wohl auch einer Föderalismusreform bedarf. Dabei müssten die Regelwerke der Staatswirtschaft stärker dem Ziel der Wirtschaftlichkeit und der Mehrung des Wohlstands verpflichtet werden. Auf dem langen Weg dorthin wäre aber schon viel gewonnen, wenn mithilfe der Rasenmähermethode eine gewisse Rückführung der Subventionen erreicht werden könnte. Auch eine grundsätzliche zeitliche Befristung wäre ein wichtiger Schritt, da Subventionsprogramme dann nicht mehr automatisch, sondern erst nach expliziter Befassung der Parlamente verlängert werden könnten. Manche Kabinettstückchen aus Absurdistan würden dann vermutlich deutlich schneller dem Rotstift zum Opfer fallen als unter dem heutigen System.

Das Interview führte